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山西省首个经济类创制性立法的背后
发布时间:2019-06-05 11:18 星期三
来源:法制日报

□ 法制日报全媒体记者  朱宁宁

4月24日,北京,人民大会堂宾馆会议室,一场有关山西省企业投资项目承诺制的立法论证会在此召开。与会人员除了山西省人大常委会及省发改委相关负责人,还有全国人大专委会及常委会法工委、国家部委的工作人员以及国内学术界的知名专家学者。

把地方立法论证会直接开到北京,这在山西省地方立法史上尚属首次,在全国也不多见。

一个多月后,5月30日,山西省十三届人大常委会第十一次会议审议通过了《山西省企业投资项目承诺制规定》(以下简称《规定》),山西省人大常委会自主起草的首个经济类创制性法规正式出台。

形势决定任务,地方立法在新的时代被赋予了新的使命。改革进入新阶段,如何加强地方立法工作,如何面对新时代提出的新课题,如何进一步提高地方立法质量,地方立法究竟该立什么、怎么立,无疑是当下谋划和推进地方立法工作首先要考虑的问题。

此次山西省地方改革立法,不但走在全国前列,更为新时期我国地方立法工作提供了诸多有益的样本经验。这部地方性法规从无到有的过程中,更是有很多背后的立法故事值得关注。

焦点一:没有上位法依据如何做到不抵触

从今年春节后成立专门起草小组,到草案最终经由常委会二审表决通过,这一山西省首部经济类创制性地方立法共历时3个多月时间。

回忆起这部法规出台的前前后后,从1989年就开始在山西省人大工作的山西省人大法制委员会主任委员赵建平感慨良多。从事地方立法工作30年,赵建平坦言,这部法规的制定过程中很多情况都是以前没有遇到过的。“这是我们首次创制性立法,创制就意味着要面临很多全新的挑战,而承诺制改革立法,首要的棘手难题就是没有直接的上位法依据。”

一直以来,对于地方立法,有三句大家耳熟能详的话,也是地方立法的三大基本原则,即“不抵触、有特色、可操作”。其中第一位就是不抵触,这也是地方立法的底线和不可逾越的红线。这就要求地方立法要有上位法的依据。但山西省的承诺制改革是一项国务院授权的全新改革,是山西省的“自选动作”,并没有法律支撑。这就意味着与之相关的地方立法没有了上位法依据。这个立法难题该如何破解呢?

“按照全国人大常委会的要求,地方立法没有上位法依据时,应当依据党和国家的方针政策。对于承诺制改革,党中央和国务院都有明确的决定和意见,这就成为了我们这部规定的立法依据。”赵建平介绍说,首先,党的十八届三中全会提出,确立企业投资主体地位,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》明确规定,在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制,探索创新以政策条件为指引、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。进一步简化、整合投资项目报建手续,取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续,探索实行先建后验的管理模式。

“我们这部法规就是按照党中央、国务院的要求,在总结实践成功经验的基础上构建起来的。所以说,我们的立法并没有改变法律、行政法规关于强制性标准和要件,只是简化整合了技术审查类审批的环节,完全符合党中央、国务院对这项改革的精神。”赵建平说。

焦点二:如何加强和提高地方立法精细化水平

提高立法质量是永恒的主题。推进地方立法精准化精细化,是实现良法善治的重要抓手,也是全面实现依法治国的必然要求。地方立法的特点是针对性强,具体明确,便于操作和执行。换言之,能解决问题的立法就是好的;而不能解决实际问题的立法,写多少条也都是虚的,立法效果往往是不理想的。

此次山西省人大常委会以问题为导向确定承诺制改革这一立法项目,坚持做到“针对问题立法、立法解决问题”。对于改革决策涉及现行法律空白,又需要为依法行政提供相关法律依据的,在地方立法权限范围内作出规定,将承诺制改革中取得的积极成果和有效经验,及时用法律的形式固化下来,使改革措施于法有据,为下一步承诺制改革向纵深发展提供了法律遵循。

在起草过程中,山西省人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法,充分发挥立法主导作用,组织有关人员赴浙江、广东等地学习考察立法先进经验,召开了15次研讨会、论证会,广泛征求有关方面意见。从条文数量上看,《规定》只有29条,但却抓住重点问题和关键条款,原则性、纲要性的条款不多,更多的是一些细化、量化的规定,体现了地方立法走向精细化的发展趋势。

焦点三:如何让参与改革事业的同志大胆改放心试

如何激励干部担当作为,也是山西省承诺制改革中一个关键性问题。

“调研中我们发现,基层一线有不少干部心存顾虑,担心在推进改革过程中因出现工作失误而被问责,这种情况在很大程度上影响到改革的顺利推进。大家希望立法能对改革者合理‘容错’。”山西省人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任蔡汾湘告诉记者,这一现实情况给立法带来了一个难题,“因为‘容错’并非法律语言,不宜直接写入法条”。

经过反复研究后,在借鉴兄弟省市,尤其是浙江省“容错”条款的基础上,山西认为,在推进承诺制改革中出现的“错”,实为“工作失误”。最终,《规定》第二十五条明确规定,在推进企业投资项目承诺制过程中出现工作失误,并符合下列条件的,对有关单位和个人不作负面评价,免除相关责任:(一)符合国家和省确定的改革方向;(二)决策程序合法;(三)勤勉尽责且未牟取私利;(四)及时校正工作失误,主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生。

“这样的规定,既符合法律精神,又消除了改革者的顾虑,同时发挥立法引领和导向作用,营造了鼓励创新、宽容失误的改革氛围,扫除了改革障碍,激发了改革活力。”蔡汾湘说,从权利义务对等的角度看,立法既然为改革者设定了“推进改革”的法定义务,就必须同时赋予改革者在改革中“试错”的权利,这是立法应当遵循“公平正义”原则的基本要求。

“法治思维并非只是简单评判人们行为本身的‘对与错’,更要从深层次权利义务角度判断人们行为背后的‘是与非’。对于符合法律公平正义精神的,即使具体工作有失误,法律也不作负面评价,即免除相关法律责任。”蔡汾湘说。

责任编辑:邢国涵
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